废除立案审查 吁建公益诉讼

　　11月25日~26日，由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院江伟教授主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证。

此次修改建议稿在原有民事诉讼法体例的基础上进行修订，增加了“证据编”明确举证责任，增加第三审法律审查程序；设立了小额诉讼、公益诉讼、股东代表诉讼、债权人代位诉讼、票据诉讼等特殊诉讼程序等，对现行民事诉讼法进行了重大修改。

　　江伟教授告诉记者，此次讨论后将作最后的修改，并尽快提交全国人大常委会法工委，提供立法参考。

　　立案登记制度代替立案审查制度

　　此次修改稿的一个重大突破，是用立案登记制度代替现行的立案审查制度，即法院不能拒接老百姓诉状。现行民事诉讼法规定了立案审查程序，经审查符合起诉条件的，才予以立案受理。江伟说，现行法律规定与司法实践的不当操作致使一些当事人被排除在司法程序之外，造成老百姓打官司立案难。而且，从当事人起诉到法院立案，往往相隔很长一段时间，不能达到快速解决纠纷、保护当事人诉权的司法效果。在某些基层法院，还存在“抽屉案”情况，法院接到当事人的起诉状后，并不给当事人书面的证明，而是将起诉状放起来，等想办这个案件时，才走立案程序。更有一些法院明确对立案范围进行限定，如某高级法院下发的内部文件规定，对于集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。为此，造成部分老百姓申诉无门，民怨沸腾。

　　江伟说：“民事诉权作为公民、法人和其他组织的一种权利，任何人都不得非法侵害和阻碍其行使。”为此，修改稿中设计了立案登记制度，明确规定“当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，法院应立案登记。法院不得拒收当事人的起诉状。”

　　对于这一修改，会上争论比较大。有法官提出，有些案件社会背景复杂，或涉及制度层面，不适合通过法院解决。这种案子会给法院很大压力，即使接了也很难解决，反而浪费大量司法资源。对此观点，江伟教授表示不认同。他说，老百姓在现实中遇到问题才会找法院，而法院是最后的司法救济途径，如果法院把老百姓拒之门外，将会导致大量社会问题。因此，法院应该降低门槛，尽力化解老百姓之间的矛盾。

　　还有一种观点认为，法院必须把好立案这一关，必须防止恶意诉讼。对此，有学者认为，这是可以通过技术手段解决的，可以在相关规定中加以明确，如诉讼对象不适格、起诉状不符合法律要求等，法院可以告知当事人在修改后重新提起诉讼。

　　北京大学法学院副教授傅郁林提出，用立案登记制度代替立案审查制度，将程序问题和实质问题的审判权完整地交给同一法官（或合议庭）行使，这样的分离不仅具有现代司法专业化分工的优势，更重要的是它保障了当事人在一些法律基本程序问题上的听审权。但立法在改变立案程序的同时必须确定法院主管民事纠纷的范围和标准。

　　建立有条件的三审制

　　江伟告诉记者，我国目前实行的司法制度是四级（初级法院、中级法院、高级法院和最高法院四级）两审（一审和二审）终审制。大量案件的审理在中级法院即告终止。由于终审法院级别低，往往难以摆脱地方保护主义的困扰。同时，由于审级较低，一些案件的审判质量也难以保证。为弥补两审终审制在审级方面的先天缺陷，审判监督程序被频繁启动，导致“终审不终、再审无限”，不仅使法院不堪讼累之苦，而且动摇了法院和法律的权威性，两审终审制也名存实亡。

　　而且，在司法实践中，法院经常碰到法律冲突问题，不同的法律规定有冲突，地方法规与法律有冲突，甚至还有下位法违反和修改上违法的情况。因此，此次建议稿突破性地设计了三审的程序，提出如果认为第二审判决违反法律的，可以向上一级人民法院提起上诉。双方当事人同意的，可以越级直接提起第三审上诉。第三审法院不是高级法院就是最高人民法院，其审判级别较高，更有能力统管全局，诠释法律。违反法律包括，不适用实体法律或者适用实体法律不当，应当回避的法官参与裁判，判决未记载理由，或者理由相互矛盾等情形。

　　江伟强调，这一程序是有条件的三审制，是“法律审”，不是“事实审”，不能理解成“二审终审制改为三审终审制”，它是在法律“有问题”时，即法律规定相互发生冲突时，才由级别比较高的法院来对法律的冲突进行处理，以达到统一法律适用的目的。

　　傅郁林说，目前建立三审程序的呼声很高，然而一种错误的概念认为三审程序可以取代再审程序。正确的思路是，建立三审程序的目的是使得整个司法结构在技术上安排更合理，从而优化二审程序并强化一审程序功能，从根本上减少司法错误，进而减少寻求再审的需要，同时从根本上增加司法信用和司法权威，最终从根本上减少对寻求再审的刺激，而不是替代再审程序。“审级制度即使设定得完美无缺，在实践中也难以保证不出错案，所以必须要有审判监督程序。但在设计思路上，再审程序应当成为极端例外（发生火灾）情况下才能启用的消防通道，而不是日常通行的普通救济渠道，因此应当严格控制再审程序的适用条件。”

　　建立公益诉讼制度

　　此次修改稿中的一大亮点是设立了公益诉讼程序。专家建议稿提出，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，人民检察院、其他国家机关、社会团体、国有企业的职工为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损害的民事诉讼。

　　江伟说，目前社会上出现了一些个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，例如一些公民个人诉有关部委案，由于个体力量单薄，往往难以胜诉。在这类诉讼中，往往没有直接、明确的受害人，它是一种分散性的权利。我国现行法律没有关于公益诉讼的规定，又由于《民事诉讼法》第108条中规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因此，大量公益诉讼都以败诉告终——尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权起诉。于是，在多数人的利益受到侵害时，不能对公共利益提供充分的保障。这严重影响了社会主义市场经济的正常运行，放纵了违法犯罪行为。为了充分保护社会公共利益，建议稿里专门增加了公益诉讼制度一章，将民事诉讼法中原有的支持起诉制度改造为公益诉讼制度。

　　建议稿专门将国有资产流失列为“受害人没有提起诉讼”的公益诉讼。国有资产流失案件由于权利的享有者和权利的行使者分离，作为权利享有者的“国家”无法具体地行使诉讼权利。建议稿还规定，任何人对公益诉讼案件的审理都可提供材料和意见，人民法院不得拒绝。该规定明显扩大了公益诉讼的社会影响，满足了公众参与国家事务和社会事务的管理权利。

　　在建立公益诉讼的问题上，学者们也基本上达成了共识，即认为针对公益诉讼的特点（没有利害关系人），应单列程序加以规定，但对于环境污染问题，以及向市场转型过程中对于国家、集体和公共的利益究竟由谁来监管的问题，大家普遍认为，这一角色应由检察机关承担，但检察院的角色要有正确的定位。对此，也有人指出，国有资产流失不是公益，而是国有资产管理部门未能履行责任的问题，因此，主张公益诉讼不能滥用，应仅限于环境污染等公害案件。

　　许多与会学者认为，民事诉讼法应避免部门立法，不应将民诉法作为法院的一个操作规程交给法院来制定，民诉法涉及了广泛的利益，至少应有法官、学者和律师三方参加。傅郁林提出，目前在修改民事诉讼法的过程中，忽略了一个很大的群体——律师，由于律师对当事人有深切的了解，当事人在程序中的具体困境也只有律师体会最深，吸收律师参与立法讨论，可以传达当事人的主张与呼声。她建议律协参加此次立法修改的进程，这样才能保证修改后的法律对当事人最有利。

　　傅郁林最后说，民事诉讼法的修改具有紧迫性，应当早点立项和着手准备，但法律的出台却不宜操之过急，应当进行充分准备和论证，以保证一部新法律的成熟性与权威性。